朱淑娟專欄：環評為何離正義愈來愈遠
朱淑娟 2015年07月14日 05:50
七月初環保署公告《環境影響評估法施行細則》修正案，這可說是環境影響評估法實施20年來最大的制度變革。說是最大變革，其實改的都是細微末節，有些還改得大有問題，至於環評制度的最大癥結卻連碰都不敢碰。
環保署應該想的是，為什麼一部原本應該成為環境永續支柱的環評制度，如今卻變成社會衝突的場域，且離正義愈來愈遠，多少力氣在這裏無謂消耗。如何才能找回環評法預防的初衷，才是最應該檢討的。
先來看這次的修正內容，主要有兩項：
一、依現行規定，一個開發案應由中央環保署審查、或地方政府審查，是看這個開發案的「目的事業主管機關」是誰，如果目的事業主管機關是中央政府，就由環保署審查，如果是地方政府，就由地方的環評會審查。
這次修正則改成，以表列方式明訂何種類型、規模的開發案應歸中央審或地方審。理論上不論誰審，依據的是同一部環評法，差異不大。但實務上並非如此，以程序來說，環保署因為受到外界關注較多，有較完整的公民參與機制。而且跟開發案較無利害關係，除非行政院指名要通過的案子，否則大致上還能守住公正原則。
但地方就不是這樣，不但少有公民參與機制，拒絕記者採訪，而且很多地方的開發案就是縣市首長要的，想想看這種案子如果在地方審，會有不過的道理嗎？這一刀劃下去，未來包括30公頃以下的園區、非位於國家公園的遊樂區、以及所有的文教、醫療建設通通由地方審查，未來開發案的爭議恐怕只會更擴大。
環境首重精準，拖延不決才是環評最大的問題
二、現行規定只要開發案「對環境有重大影響之虞」就需進入二階環評，這有八個審查依據，並由環評委員綜合考量決定。修正後，增加兩項規定可以進二階環評，一是用表列強制規定何種開發案應進二階環評。
另一種是由開發者自願。而所謂自願，可以在一階環評做成決議前提出。什麼情況業者會在這種情況下提出？可想而知就是當業者發現一階環評快過不了的時候，但不該開發的案子該否決就否決，給業者一個起死回生的拖延管道，然後繼續在二階環評時又把相關的問題再吵一遍，意義何在？
而這種分法最大的問題是，規模大小跟環境影響不必然是正相關。而且審查重在精準、公正、速戰速決，能在一階環評審查就能決定的就在一階環評時決定，何必拖到二階環評，這樣對業者或反對一方都是好事，否則一旦進入二階環評，要經過冗長的審查程序，對大家都是一種折磨。
最近幾年許多通過環評的開發案被法院撤銷，環保署被告怕了，只要稍有爭議的案子就一律送二階環評，導致二階環評開發案大增，有些案子光在二階環評前的範疇界定會議就開了一年。連中科三期、四期這種已在營運的案子也在做二階環評，完全看不懂是什麼邏輯，一個制度搞到大家在虛耗是什麼意思呢？
環評制度該檢討的是審查本身的品質
我國的環評制度擁有准駁的生殺大權，但前環保署長沈世宏又自我限縮，將環評委員定位在「釐清資訊」，甚至在2012年12月的產業會議中，跟經濟部意見一致要取消環評審查的准駁權。經濟部還提議環評應改由目的事業主管機關自己審，例如科學園區由科技部自己審、交通建設由交通部自己審，最後因爭議過大不了了之。
但自此養成環評委員自我限縮、不置可否的審查習慣，自我切割成環評只是審查開發後的汙染問題，而只要業者提出汙染防制方法就通過。但只評估個案，不評估總量，導致一個空氣汙染健康風險已超標的地區，個案環評照過不誤。於是原本應該發揮預防汙染精神的環評審查，多少通過環評的案子還是持續在汙染環境、危害民眾健康，繼續在撕裂這個社會，六輕不就是一個最好的例子。
更可怕的是，目前的制度是由開發單位委託顧問公司製作環評報告書，有了這一層委託關係，環說書經常避重就輕或故意寫錯或偽造，但環評委員對於開發業者的環說書真偽無法分辨，將錯就錯，用錯的資訊做出錯誤判斷。
另外這次還改了一項：「要求目的事業主管機關在將環評書送環保署審查前，應該先釐清非屬主管機關(環保署)所主管的法規爭點，並提出說明及建議。」目的事業主管機關應該多負點責任，而不是將爭議的案子直接丟到環評會處理，這個可以認同，問題在於什麼是「非環保署主管的法規爭點？」
看一下環評法第四條：「環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，…公開說明及審查。」也就是說，所謂「環境」包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化，也都是環評應審查的項目，但我們看到環評委員不斷在爭的，就是把這些拋棄在環評審查之外，且自我矮化到只評估末端的汙染防治。
以上這些才是環評制度真正應該檢討的，換句話說環評審查品質低落才是環評審查最大的問題。但環保署每遇到問題就改環評相關子法，改來改去都是改別人，而且想的是為自己解套，都忘了環評審查最大的問題其實是自己。
環評法第一條開宗明義就說：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的」。任何檢討都應該回到這裏，否則就沒有意義。
＊作者為獨立記者
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